实行会计集中核算制亟待解决的几个问题

2007-03-29 10:36:05

　　会计工作是经济管理工作的组成部分，在国民经济中发挥着重要的基础性作用。但由于会计管理体制和监督制约机制不健全等原因，会计工作中仍不同程度地存在着会计信息失真、财经纪律松懈、会计监督乏力等问题，严重影响着社会主义市场经济的健康发展。为改变这种状况，建立起适应社会主义市场经济要求的会计管理监督机制，实行有效的会计监督，从源头上预防和治理腐败，从1998年开始，武汉市坚持从实际出发，按照“先试点，后推行，积极稳妥”的原则，在会计管理体制改革方面进行了有益的探索——即在全市逐步推行了会计集中核算制。从实践看，既取得了巨大的成效，但同时也有一些问题值得研究和探讨。鉴于此，我们拟结合我市的情况，就如何进一步完善会计集中核算制谈几点意见。
　　一、我市会计集中核算制的基本情况和主要成效
　　目前，我市各区均成立了区级行政事业单位会计核算中心，区属单位集中核算面达100%，纳入核算单位1274个，核销银行帐户1870个，精简会计人员 1174人，拒付不合理支出1574万元，聚积资金达 8亿余元。会计核算中心的成立，为强化会计核算和监督，提高会计信息质量，堵塞各种漏洞，从源头治理和预防腐败起到了积极的推动作用。主要表现在：
　　一是规范了会计基础工作，提高了会计信息质量。纳入单位通过集中化、专业化的会计管理，变分散核算为集中核算，实现了会计主体与会计人员相分离，使会计人员能够相对独立地行使监督职能，保证了会计资料的真实性、合法性；同时，实行会计集中核算，解决了一些单位会计基础工作薄弱，帐户设置混乱，银行乱开户等问题，最大限度地保证了会计核算的规范性和会计信息的有效性，是实现朱总理提出的“不做假帐”要求的有效途径。
　　二是优化了财政支出结构，增强了财政调控能力。实行会计集中核算后，所有的资金都存放在统一帐户上，这样，财政部门不仅能及时、全面、准确地掌握单位资金情况，而且还聚集了一大批资金，为政府对资金的统一管理和调度创造了有利条件，而且，由于会计报表科目统一，也有效防止了资金被挪用、挤占、串项等现象的发生，提高了财政资金的使用效率。
　　三是强化了财政监督机制，促进了党风廉政建设。实行会计集中核算后，会计核算过程由过去的“暗箱操作”变成了现在的“阳光作业”。各单位的收支都必须通过会计核算中心帐户，在核算中心会计人员的公开监督下进行。一方面，各纳入单位遵守财经纪律的意识明显增强，一些超标准、不合规的支出明显减少；另一方面，核算中心会计人员严格按照有关财务管理的规定进行业务审核，拒付了许多不合理、不合法支出，有效遏制了不正之风和腐败行为的发生。
四是为国库集中收付制度的实施奠定了坚实的基础。国库集中收付制度是建立公共财政框架的必然要求，是当前和今后财政管理制度改革的重点。它和会计集中核算制之间既有区别也有联系，两种制度的出发点都是为了将单位的各项资金直接置于财政监控之下，并要求其严格按照预算和财务会计制度的规定使用。会计集中核算制实施前就对各预算单位的银行帐户进行了全面清理，摸清了单位的“家底”，这就为建立单一的国库帐户体系、编制部门预算提供了详实可靠的依据，而这些又都是实行国库集中收付制度的必要前提。
　　二、存在的主要问题
　　1、会计审核的深度不到位
由于现行的经费开支标准落后于实际，加之各单位仍然是会计主体，且资金“三权”不变，使得核算中心对凭证的审核只能是形式要件的审查，而对其开支的合理性、合法性则无从评判，对各单位自行制定的福利标准、自行控制的开支额度，也只能视为财务自主权的一种表现形成，核算中心的工作更多的是反映职能，而非监督职能。
　　2、纳入集中核算的广度不到位
　　从理论上讲，凡是财政性资金和行政事业单位都应纳入会计集中核算范围，但在实际操作中，财政对一些事业单位企业化管理的创收资金要不要纳入就难以界定；同时，有些事业单位，如：教育部门、城管部门由于规模较大，收支业务量多，纳入集中核算既给核算中心增加了很大的工作量，又给事业单位业务工作的开展带来很多不便。但如果不纳入，单独成立分中心，又给管理工作带来了难度，很容易造成管理的真空和失控。
　　3、配套改革的进度不到位
　　纵观整个财政管理体制的改革，不外乎是对财政资金的筹集、分配、监督管理三个环节实行改革，以提高财政资金的使用效益。部门预算实现了财政资金的科学分配，国库集中收付规范了财政资金的缴拨程序，而会计集中核算则强化了对资金使用过程的日常监督。细化部门预算、推行国库集中收付是保障会计集中核算规范和高效运行的基础和前提。但从全市的情况看，会计集中核算已基本推开，而部门预算和国库集中收付尚处在探索之中。因此，会计集中核算所应具有的对预算执行的监控职能，由于配套改革措施尚未到位而无法发挥。
　　4、核算中心职能发挥的力度不到位
　　目前，全市各核算中心平均每位会计人员都要担负十多家单位的会计核算工作，尽管推行了会计电算化，但受自身业务素质和工作时间的限制，这些会计绝大多数的时间要用于完成会计核算工作，虽然每月都要编制会计报表，但却没有时间和精力对会计报表的数据进行对比分析，更谈不上对单位如何加强财务管理提出切实可行的对策建议，核算中心的职能作用目前还只限于代理记帐的范围。
　　5、会计核算中心与各单位整合度不到位
　　反映和监督是会计的基本职能。实行会计集中核算，只是将反映的一部分内容进行了集中，其他需进一步反映的内容，如单位财产物资的管理、财务管理办法、计划的制订、资金的筹集、经费预算的执行、财务状况的分析等却仍需单位自身承担。同时，随着市场经济的发展和政府体制改革的不断深化，各单位还担负着部门预算的编制、社会保障、经济统计等职能。但由于各单位已撤销了会计机构和会计人员，加之认识上的误区，致使单位目前的财务管理和财产管理出现了“真空”；另外，单位经济纠纷的发生也影响了核算中心工作的正常运转。由于种种原因，纳入单位的经济纠纷时有发生，而经济纠纷一旦发生，则必然会涉及到打官司、冻结帐户等，由于核算中心只有一个对外帐户，对涉案单位帐户的冻结则是对所有纳入单位帐户的冻结，这不仅使整个核算中心工作陷入“瘫痪”状态，而且必然会导致财政部门与政法部门及被纳入单位的矛盾。
　　三、进一步完善会计集中核算制的对策
　　1、明确开支标准，深化审核层次。财政资金的终极所有权应属国家，各单位和部门虽有资金所有权，但这种财务自主权的行使必须在国家政策和法规允许的范围内。因此，会计核算中心作为政府委托对财政资金使用情况进行监控的职能部门，其不仅有权对支出凭证的形式要件进行审查，而且有权对开支的合理与否进行评判。要评判就有一个标准问题，因此，各地应根据本地实际情况，对各类开支标准实行分类核定，统一执行；同时，实行单位正副职联签制度，尽量堵塞开支环节的漏洞，充分发挥财政资金的使用效益。
　　2、推进配套改革，发挥综合效能。会计集中核算只是为深化财政管理体制改革提供了一个操作平台，而其制度功能的充分发挥，则有赖于各项配套改革措施的整体推进。为此，要进一步深化预算制度改革，将预算作为会计集中核算中心实施资金支付、报销审核、会计核算以及监督管理的总纲和主要依据。要通过规范财政资金申请、分配、下达和追加程序，硬化预算约束，强化财政监督；要积极作好国库集中收付的试点工作，尽量减少拨付程序的中转环节，减少资金沉淀；要建立财政各职能部门与会计核算中心日常工作联系配合制度，会计核算中心要定期将各单位财务报表报告给相关职能部门，各职能部门应对各单位的预算执行情况进行审查分析，并就存在的问题及时反馈给各单位和核算中心，以形成合力，实现全方位的目标管理。
　　3、加强制度建设，规范内部管理。由于会计集中核算制工作还处于试点阶段，国家尚无正式的行政法规和管理制度。因此，我们将认真总结实际工作中的具体作法和存在的问题，如实向部、省财政部门反映，争取国家统一的法规制度早日出台；同时，结合我市实际，进一步建立健全内部管理制度，规范操作程序，严格后续管理，切实做到会计基础规范、会计核算准确、会计控制严密、会计监督到位、会计信息真实。
　　4、明确各自职责，实现协调统一。实现会计集中核算后，各单位的财务会计工作不仅不能削弱，而且还要加强。因此，要采取切实措施，进一步明确核算中心和纳入单位的工作职责，相互沟通，相互配合，各施其职，各负其责，努力实现会计核算与财务管理的协调统一；同时，还要加强报帐员队伍建设，明确报帐员的身份、地位和职责，实现报帐员队伍的科学管理，增强其责任感、使命感，使其能更好地担负起单位日常财务管理工作。
　　5、加强调查研究，探索对接方式。会计集中核算与国库集中收付在内容和形式上既有区别，也有联系。其区别在于各自的职能不同：会计集中核算机构的主要职责是进行会计核算、会计控制和会计监督，代表政府和财政部门对财政预算实施具体的监督管理；而国库集中收付机构的主要职责是对财政资金的流向进行控制和管理，侧重于对资金拨付各环节的标准、程序进行管理。但它们之间又存在着客观必然的联系：会计核算中心是执行国库集中收付政策、指令的具体部门，它集中反映国库集中支付的具体过程和结果，可以说，会计集中核算为推行国库集中收付创造了良好的基础条件。鉴于两者之间存在的关系，我们认为，两个中心是可以结合的。目前浙江、山西运城、河北唐山、沙市等地已将两个中心实行了有效的对接和融合，我们将在学习上述兄弟省市经验的基础上，结合我市实际，加强调查研究，探索两者之间的最佳结合方式，实现财政资金的有效管理。

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